張家繁
2018年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《農村人居環境整治三年行動方案》，（以下簡稱方案）開始實施。2018年8月，我省出臺了行動方案、佳木斯市于2018年9月印發了方案通知，富錦市也于2018年11月28日印發了方案通知。如何貫徹落實文件精神加快農村人居環境整治進度？通過調查研究，就農村人居環境整治過程中存在的諸多矛盾，做以下分析及解決思路研究，以求形成共識，為爭取時間、有序有效推進這項艱巨任務提供決策運行參考（多以富錦為例）。
一、對農村人居環境整治面臨難點問題的分析
1、通村及村屯道路問題復雜，成為農村人居環境整治的難點。一是地域條件限制，通村道路破損嚴重。富錦市通村道路兩旁水田較多，冬季凍結、春季翻漿，加之大噸位車運輸碾壓，造成路段損壞嚴重，達不到使用年限，地方養護跟不上，缺少有效的管護機制和維修投入。6月份，被省里約談匯報。要想富，先修路，把鎮通村的道路修好，管護好，這是現行農村人居環境首要急需解決的難題之一。二是村屯道路基礎差別太大，苦樂不均問題突出。綜合調查考量，富錦市各鎮村道路基礎建設情況不同，村級道路4米至6米寬窄不一，多數道路窄，扒拆院墻、砌院墻用工量大，達不到市里要求不給修路，村干部畏難情緒大，有的村民不支持。有的村過去由于領導包點，吃了“偏飯”，修了白色路面，道路基礎好，而多數村沒有吃到“偏飯”，導致一些村干部和村民不服氣，對投入不公允，有意見。三是進城戶的村民門前道路、溝傍及庭院荒蕪，與整村綠化、美化環境極不協調。四是村級道路整修沒有資金，動那那用錢，村級無力支付，有很多村負債修道，后遺癥很多。
2、生態環境保護壓力大，成為糞污治理出村的難點。黨的十八大之后，國家就把生態文明建設作為經濟社會發展的重要前提，相繼出臺了大氣、水、土壤“三大行動計劃”以及一系列嚴格的法律法規，使得當前在推進農村人居環境整治過程中，面臨越來越嚴格的生態環保要求。富錦市山水田交錯，生態環境優越，需要始終堅持“綠水青山就是金山銀山，冰天雪地也是金山銀山”的發展理念，對于多年來村里養殖業不出村的老大難環境問題，造成污染源得不到有效治理的頑疾久拖不解，而當前，又雪上加霜，目前的政策規定禁止放牧，使原來靠草原放牧的養殖戶，又都回到村里建造牛棚羊圈，給原本村級正常生活又帶來了新的污染源污染環境問題，使農村人居環境整治面臨著新的復雜矛盾。
3、農村基礎設施建設欠賬較多，成為困擾整治重點的難點。一直以來，佳木斯市所屬縣市將大量財力物力和政策都向城區基礎設施建設、公共服務及產業園區等建設主體傾斜，在快速發展城鎮化的同時忽略了鎮村的發展訴求，鎮村基礎設施建設極度匱乏，村級垃圾運輸亂到無固定地點、廁所改建百姓疑慮很多，危房、滅跡房整治操作起來矛盾諸多，涉及到宅基地等政策問題復雜。
4、農田灌排設施不配套，成為延緩制約整治的難點。目前，有的村屯農田灌排設施薄弱，無法有效扭轉靠天吃飯局面，大量中低產田亟需改造，穩產增產壓力問題較大，村級經濟無資金能力投入，低洼易澇地塊毀種使村干部及村民無力顧及人居環境整治。比如富錦市宏勝鎮地域平均海拔58至57米，2019年連續降雨，導致毀地二茬種植莊稼又被淹，農田水利設施排澇還缺少功能配套。錦山鎮黑魚泡村北大甸子玉米受淹，減產已成定局。這些天災因素，也影響了農村人居環境整治時間拖后，造成村里接應不暇。農民支持和參與村屯環境整治建設的積極性不足，導致農村人居環境整治缺乏活力。
二、精準施策破解難點及優化資源配置
1、在推進村村通道路改造提升上加大投入，建立管護機制。重點要解決目前村村通道路破損嚴重，道路窄，無養護狀態的問題。打造“市鎮村相連、解決村村道路修復加寬硬化的村級公路網絡。各縣市應在地方道路問題上集中財力，集中整治修補重要通村道路，重點安排重點村的道路維修加寬投入，保證市縣到鎮到重點村的道路暢通，解決道路利用價值和修建后的道班人員開支等一攬子管護機制問題。
2、在推動畜禽養殖廢棄物資源化利用上解決污染，發展綠色養殖。一是全面整治污染源，拆圈出村。各縣市應加快推進畜禽養殖廢棄物資源化利用，引導農戶快速實施“三退三進”（退出散養、退出庭院、退出村莊，進入規模場、進入合作社、進入市場循環），發展綠色養殖。要對村級小型養殖場、養殖圈及散養戶進行全面整治，徹底解決養殖不出村，造成人畜交叉感染的問題。這是整治重點、也是難點。要研究出口，規劃好標準化養殖場位置及建造方案，力爭減少養殖戶搬遷和入駐成本。絕不允許在村里新增建造圈棚。這是一條硬杠，必須堅持。二是出臺鼓勵政策。省及佳木斯市應出臺政策鼓勵措施，使所屬縣市的養殖業都規范到標準化小區?？煽紤]在并村遷戶后的村屯開辟養殖小區，使騰出的資源得到有效利用。如錦山鎮黑魚泡村五隊，離村不到2里路的十幾戶村落，通過布局調整，整合到一個村，騰出資源配置空間。三是發展循環經濟。各縣市應從養殖小區規劃抓起，研究養殖產業鏈上下游相互發展、相互銜接的價值鏈、增值連。從青儲飼料、農產品加工的副產品為養殖業提供優質價格合理的飼料，又要規劃好畜禽糞便開發生物有機肥，形成循環經濟產業化發展模式。重點村推行在遠離村邊集中建設生態養殖小區模式，對糞污進行集中處理，暫無條件建設養殖小區的村屯，作為重點整治，做好搬遷規劃，徹底解決一邊整治一邊污染的問題。
3、在改廁問題上因地制宜，不搞“一刀切”。在堅持政府引導、農民充分自愿的原則下，結合各村、各農戶實際情況，制定不同區域農村改廁工作方案，采用不同的改廁模式，防止生搬硬套和“一刀切”。首先要落實重點保留的村改廁規劃，對自然村及村屯并遷的暫時不宜運作。特別是要研究好改廁的設備投入使用年限及操作方法，嚴防改廁因使用不當造成各種后患。在改廁招標過程中，對工程質量及驗收標準要有一整套措施，有專業技術人員指導指揮，嚴防施工標準低，工程質量不過關，室內改廁存在反味的問題，村民不買賬、不認可的問題發生，杜絕以權謀私。同時，更要考慮地下化糞池及排污管網能否預留等系統性，依靠專業技術人才，把這項好事做好，達到管長遠、管根治的目的。
4、在重點鎮進行集中供熱，改變居住環境。各縣市應對重點鎮推行以秸稈資源為原料的熱電供暖方式，通過倡導鼓勵全鎮實施集中供暖，以此拉動村屯并遷戶入駐重點鎮，增加重點鎮人居環境承載功能和改善居住條件。大的行政村可考慮住房條件、人口數量，采用不同供熱方式或可利用清潔能源進行自采暖，也可利用清潔能源主要以太陽能為主或結合現存秸稈造粒站的布局，選擇秸稈造粒作為輔助燃料，減少煤炭燃燒污染。
5、在村屯整治建設任務上拆除危房，騰出空間。佳木斯市應把農村危房拆除整治專項行動作為改善村容村貌和農村人居環境的重點，通過危房拆除，整合資源，提高土地資源利用效率。一是拆除范圍。以富錦市為例，對鎮村危房進行拆除整治，其拆除范圍包括：享受過農村危房改造政策，新翻建后仍未拆除的危房；未享受過農村危房改造政策、長期無人居住和看管的危房；通過租賃、購買置換、入住農村公租房幸福大院、投親靠友或其他方式已經解決安全住房的原有危房；一戶多宅的長期無人居住危房；存在安全隱患、嚴重影響村容貌村的外廁、雜物間、牛棚欄等。二是實施城鄉用地增減掛鉤。合理利用拆除危房騰出的空地，作為村級規劃后的發展預留資源。全面清理房前屋后雜物垃圾和危舊房屋拆除后的建筑垃圾。利用空地進行整理復墾，優化利用資源.為城鄉建設提供土地指標，或是結合地域特色，留足特色產業、特色養殖、鄉村旅游產業發展空間。近期拆除任務主要包括全部鎮村的危房。主要交通干線沿線村屯及所有中心村、特色村的危房。三是改變農村違規建房亂象。杜絕增量，消化存量，堅持應統盡統，應改盡改，加快農村危房改造，實現貧困戶住有所居，保障住房安全。注重農村特色民居設計，改善農村住房居住功能，逐步實現外觀特色化、內部功能現代化和“人畜分離、廚衛入戶”。
6、在農村土地制度改革上盤活資源，優化配置。佳木斯市應結合國家最新試點經驗，適時推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革工作。一是在宅基地三權分置的基礎上繼續探索宅基地的抵押。按照國家統一部署，積極推進宅基地制度改革，完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，適時推進宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。積極探索農村空閑宅基地有償使用、有償退出和內部流轉機制，鼓勵農村居民將空閑宅基地退回集體經濟組織，制定獎勵機制，對主動退回的農村居民給予適當獎勵。二是在空心房整治行動上樹立資源觀。有效盤活農村閑置宅基地資源，提高閑散宅基地的使用效益，減少新增宅基地占用耕地。主要以退宅還耕、還林、還園等方式，逐步減少農村居民點用地規模，優化村屯建設用地布局，充分考慮村級產業發展空間預留?？招姆坎鸪愋椭饕ㄒ韵滤姆N類型。一種屬于房屋常年沒有人居住、無人打理、成了危房。二種屬于房屋主人去世，房屋無人繼承的老舊房子。三種屬于建新未拆舊、不符合一戶一宅政策的農村房屋。四種屬于已登記滅籍的房屋。同時在農村空心房整治中，以下兩類房屋可以獲得補償：一屬于自愿退出宅基地的，比如進城落戶買房的農戶。二屬于與農戶簽訂合同，辦理相關產權過戶，鼓勵農民在村集體內部轉讓空心房以及空心房進行復墾的。以上兩種房屋給予相應的補償，保障農民的合法權益。三是搞好空閑宅地退出補助。通過建立農村內置金融合作社等形式，增加農村集體組織對空閑宅基地退出等方面的補助，探索農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的有效途徑。支持特色美麗鄉村、田園鄉村建設，鼓勵和指導村級利用自有本村住宅或其他條件依法從事鄉村休閑、旅游、養老等產業和農村三產融合發展。四是有序盤活農村存量建設用地。在現行的土地管理政策中，佳木斯市所屬縣市應全力盤活農村存量用地，將農村人口城市化與盤活農村存量用地有機結合起來。到2020年，實現農村集體建設用地有序流轉，并在新的土地管理法的指導下，實現依法流轉。五是推進農村集體產權制度改革。依托農村集體產權制度改革和集體林權制度改革成果，推動資源變資產、資金變股金、農民變股東，多渠道開辟農民增收致富途徑。分類推進農村集體資源性、經營性和非經營性資產改革，探索農村集體經濟新的實現形式和運行機制。六是創新推廣農村產業融合商業模式。培育多元化產業融合主體，推行合作制、股份合作制和股份制等組織形式和“農戶+合作社+企業+品牌”等經營模式，帶動農民參與農產品加工、銷售和休閑農業等環節。農村集體經濟組織以集體自然資源、資產，通過股份制、合作制、股份合作制、租賃等形式，參與產業融合發展，要通過農村集體產權制度改革，明析產權關系，明確集體經濟組織成員所享有的集體資產的份額，所產生的收益按農戶所占份額進行分配。堅持農村集體產權制度改革正確方向，防止內部少數人控制和外部資本侵占集體資產。以黨員帶頭建設合作社，在重點村試點成立村社內置金融體系，通過改革成立內置金融制度，收儲閑置農宅，提供規?；?、規范化、交易安全的高品質農宅，滿足并村遷戶的投資開發使用需求。充分發揮黨員的基層服務優勢和力量，村社通過自主管理村內資金資源資產，為農村人居環境整治帶來資源效能，激活內生發展動力。
7、在加大政府投入力度上量力而行，嚴禁負債。佳木斯市所屬各縣市應本著政府主導、分級負擔，集體補充、群眾參與，社會支持、多元籌集原則，既量力而行又盡力而為，合理確定和發揮政府、社會、村集體出資責任和作用，使農村人居環境整治真正成為惠民工程、利民工程。按照資金投入渠道，各部門要加大國家整治資金和相關專項資金爭取力度，進入專項平臺。加大政府對農村人居環境整治的公平投入，杜絕吃“偏飯”，搞形象工程。各級財政部門要加大現有相關專項資金整合力度。農村衛生、旅游、垃圾處理、種養規模一體化、秸稈綜合利用、環境連片治理、危房改造等專項資金，要與農村人居環境整治重點任務相結合。統籌城鄉建設用地增減掛鉤所獲土地增值收益和村屯整治增加耕地獲得的占補平衡指標收益，可以統籌安排支持當地農村人居環境整治。創新政府支持方式，重點支持農村生活農村生活糞污處理、垃圾處理、廁所改造和村屯道路硬化等村容環境重點整治項目。各縣市政府應統籌安排建設和運行維護資金，合理列支運行維護預算，補充運行維護資金缺口，確保農村人居環境整治長效運行，真正促進鎮村“產業興旺、生態宜居、鄉村文明、治理有效、生活富?！?。
農村人居環境整治是一項系統工程，佳木斯市所屬各縣市既有共性問題，也有個性問題，總之，必須結合實際，因地制宜，貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，樹立科學發展觀、資源觀、環境觀、生態觀，統籌規劃，合理布局，整合資源，有效配置。防止大轟大嗡，形式主義，浪費資金、浪費精力，浪費資源，做到既管當前，又管長遠，科學指導，不留遺憾，使農村人居環境整治與城鄉協調發展相一致、與全面建成小康社會目標相統一。
（作者系富錦市老科協副會長）