張家繁
農(nóng)村人居環(huán)境整治是落實黨的十九大精神的一項戰(zhàn)略性工程，涉及到千家萬戶的根本利益。2018年，國家、省及佳市相繼下發(fā)了農(nóng)村人居環(huán)境整治三年實施方案。通過對方案的反復(fù)研究理解，在充分研究佳木斯市所屬各市縣農(nóng)村人居環(huán)境整治的現(xiàn)實基礎(chǔ)情況和未來發(fā)展預(yù)測中，有必要針對各市縣村屯“空心化”現(xiàn)象嚴(yán)重，需要調(diào)整要素配置，系統(tǒng)解決農(nóng)村人居環(huán)境整治過程中存在的棘手問題，做以下建言，以供各級領(lǐng)導(dǎo)決策實施參考（多以富錦市為例）。
一、 村屯“空心化”現(xiàn)象嚴(yán)重的成因分析
1、為了孩子享受良好的教育環(huán)境，促使村民搬遷到城里居住。富錦市10多年前就實施了農(nóng)村小學(xué)寄宿制辦學(xué)，村級小學(xué)取消，合并到所在鎮(zhèn)，教育資源得到優(yōu)化配置，促使一些村民離開村落。有的搬遷到鄉(xiāng)鎮(zhèn)居住、多數(shù)村民家庭從長遠考慮，干脆一步到位，在城里購置樓房或租房，為子女享受良好的教育資源陪讀。這樣一來，所在村屯的住房就都成了閑置空房，有的由其父母看管，有的無人照顧，一鎖了之。
2、為了外出打工就業(yè)創(chuàng)業(yè)，促使村民搬遷到城里居住。富錦市轄區(qū)面積8224平方公里，地廣人稀。多年來，隨著農(nóng)村經(jīng)營結(jié)構(gòu)改革調(diào)整的變化，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，機械化程度高，春耕時間短，10多天時間就能完成春耕，秋收季節(jié)機械化作業(yè)，農(nóng)業(yè)勞作效率高，這種現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的種植勞作時間的變化，形成了大批季節(jié)性閑置勞動力，在本村本鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢的條件下，一打批閑置勞動力為了到城里打工就業(yè)創(chuàng)業(yè)，逐年轉(zhuǎn)移，致使鎮(zhèn)村人口外出打工流動性趨勢越來越突出，尤其是地少流轉(zhuǎn)土地的青壯年，以進城打工、買樓房居住成為一種新的生活方式。這種狀況，正在改變著當(dāng)前佳木斯市所屬各市縣農(nóng)村人居環(huán)境的結(jié)構(gòu)布局，這種發(fā)展趨勢會給佳木斯市農(nóng)村人居環(huán)境整治帶來了新情況、新問題、新思考，需要我們拿出應(yīng)對的措施和辦法。
3、為了提高生存質(zhì)量和降低生活成本，促使村民冬季到城里租房居住。據(jù)統(tǒng)計當(dāng)前全市11個鎮(zhèn)、267個行政村、395個自然村，每村至少有70以上青壯年入城，余下的多為看家護院的老年人，鄉(xiāng)村人口老齡化趨勢明顯。一些進城后的青壯年在本身享受到城里的配套生活質(zhì)量后，把父母搬遷到城里，或在一起住，或給父母買房，有的租房居住。通過對此類狀況的調(diào)查分析，東北地區(qū)冬季時間長，受寒冷季節(jié)影響，冬季農(nóng)村取暖每戶大約需要3噸以上煤炭燃料，居住取暖成本高，與城里集中供熱的條件和成本沒有可比性。農(nóng)村的住宅面積大，冬季燃料成本投入大且不夠暖和，這就促使有大部分村民進城過冬，以節(jié)約取暖費用。由于冬季大雪封路，通村道路有時不暢，一些年老體弱村民只好放棄村屯居住，考慮就醫(yī)環(huán)境方便等因素，到城里居住。
4、為了維持現(xiàn)狀修修補補，促使不愿觸及整體框架格局而對村屯遷并縮手縮腳。目前不管是國家還是省市層面，都提出了鼓勵開展“村屯遷并”想法或初步規(guī)劃。而從全國范圍內(nèi)開展情況來看，除了一線城市、災(zāi)后重建區(qū)、部分地級市等正全面推進“遷村并點”外，大部分縣市區(qū)還不具備大面積開展“遷村并點”的能力。主要是由于“遷村并點”前期需要投入大量資金，遠遠高于一般縣市的財政承受能力，需要未來由國家政策引導(dǎo)，創(chuàng)新發(fā)展模式，引入社會資本共同開展“遷村并點”工作，而“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的大力推進，就是加快“遷村并點”的助推劑。富錦市當(dāng)前財政已經(jīng)相對困難，近期難以大幅度推進“村屯遷并”，而是需要選擇大的行政村和永久保留村，進行人居環(huán)境重點整治建設(shè)，但面臨的矛盾問題仍然突出，而未來逐步推進全域“村屯遷并”的省市規(guī)劃構(gòu)想又缺少具體操作政策和投入。各縣市誰都不愿開這個頭，特別是縣市主要領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動頻繁，缺少長遠思路，使“村屯并遷”遲遲不能運行，直接影響了農(nóng)村人居環(huán)境整治的科學(xué)規(guī)劃和有效有序推進。
5、為了保持穩(wěn)定和爭取上級投入，促使各級黨委政府無暇顧及研究解決這種現(xiàn)實矛盾。調(diào)查中得知，由于人口流動情況復(fù)雜，佳木斯市所屬各縣市、各鎮(zhèn)村都存在許多磚瓦房大量閑置以及滅籍房很多的問題。這種狀況，致使農(nóng)村村落土地利用率較低，出現(xiàn)大量“空心村屯”，部分村屯在人居環(huán)境整治上已沒有繼續(xù)投入建設(shè)的必要和價值。如富錦市地處東南部的宏勝鎮(zhèn)有的村到冬季不足幾戶人家，村里基本處于空村狀態(tài)。這種狀況，在各縣市都很多，如何解決村屯資源有效整合、有效利用問題，是擺在省及佳木斯市領(lǐng)導(dǎo)層需要認(rèn)真加以研究的重要課題。國家農(nóng)村人居環(huán)境整治的艱巨任務(wù)如何在黑龍江省這樣欠發(fā)達省份得到因地制宜的貫徹落實，還需要系統(tǒng)研究方略，絕不是逐級制定個方案，就能夠解決的問題。一些配套的政策措施需要出臺跟進配合至關(guān)重要，避免出現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境整治擱淺或半截子工程，造成尷尬的局面。
二、以改革創(chuàng)新推進布局調(diào)整及要素配置
根據(jù)國家統(tǒng)一部署，省及佳木斯市全面啟動農(nóng)村人居環(huán)境整治行動，對農(nóng)村人居環(huán)境整治提出總體要求和主要工作任務(wù)，對三種類型行政村明確了整治內(nèi)容及基本標(biāo)準(zhǔn)，落實國家生態(tài)文明戰(zhàn)略，建設(shè)宜居和諧的美麗鄉(xiāng)村。基于這種艱巨任務(wù)，筆者認(rèn)為要從長遠著手，解放思想，創(chuàng)新思路，以改革精神統(tǒng)領(lǐng)科學(xué)規(guī)劃、調(diào)整結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、優(yōu)化配置、宜居宜業(yè)、推進農(nóng)村人居環(huán)境整治與鄉(xiāng)村振興發(fā)展相協(xié)調(diào)，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展與人居環(huán)境改善互促互進相統(tǒng)一。
1、在指導(dǎo)思想上創(chuàng)新思路，優(yōu)化資源配置。農(nóng)村人居環(huán)境整治離不開機制創(chuàng)新和政策體系的保障，在推進農(nóng)村人居環(huán)境整治過程中，佳木斯市2019年5月22日印發(fā)了《佳木斯市創(chuàng)建美麗宜居鄉(xiāng)村示范工程行動方案》，筆者反復(fù)研究這個方案，認(rèn)為缺少投入方面的措施保障，一些華麗的示范縣（市）區(qū)，美麗宜居示范鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），美麗宜居示范村的目標(biāo)提法、內(nèi)容設(shè)計及創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)，以及工作要求都需要值得商榷。筆者認(rèn)為，這項戰(zhàn)略性任務(wù)，在指導(dǎo)思想上要創(chuàng)新思路，優(yōu)化資源配置。應(yīng)從所屬縣市的實際情況出發(fā)，積極探索資源盤活、資本準(zhǔn)入、要素整合、有效配置等機制創(chuàng)新，為農(nóng)村人居環(huán)境整治提供制度性保障措施。應(yīng)上有政策支撐，下有各方投入配合、有效破解農(nóng)村資源閑置難題，盤活農(nóng)村“沉睡”資源，激活農(nóng)村人居環(huán)境整治的鎮(zhèn)村主體。這里特別強調(diào)各縣市黨委政府必須擔(dān)當(dāng)起主體責(zé)任，不能不顧實際矛盾往下面推。要引導(dǎo)資本向農(nóng)村優(yōu)化配置，引領(lǐng)社會公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，引導(dǎo)鎮(zhèn)村資源向有效整合、有效配置、有效利用集聚，突出重點鎮(zhèn)、重點村、重點產(chǎn)業(yè)的布局和帶動，實現(xiàn)村屯結(jié)構(gòu)布局生活與生產(chǎn)協(xié)調(diào)、村級產(chǎn)業(yè)預(yù)留與宜居環(huán)境協(xié)調(diào)，使村級房屋、庭院、道路資源得到有效利用。佳木斯市在創(chuàng)建類的宜居示范村工作行動方案中，規(guī)劃的“鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟帶、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范帶、興邊富民發(fā)展帶”的提法不夠科學(xué)，不夠準(zhǔn)確，值得商榷。我們要緊緊扣住“農(nóng)村人居環(huán)境整治”這句話的內(nèi)涵是人們的居住環(huán)境。為什么農(nóng)村人都愿意到城里居住，不就是資源配置環(huán)境好嗎？居住功能配套嗎？因此，我們要系統(tǒng)研究居住功能對人的影響，這是我們農(nóng)村人居環(huán)境整治必須明確的前提要求。
2、在實施“村屯遷并”上拓展空間，優(yōu)化鎮(zhèn)村布局。佳木斯市應(yīng)結(jié)合各縣市、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)陸續(xù)提供的鎮(zhèn)村基礎(chǔ)資料，立足特色資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢、環(huán)境承載能力、集聚人口和經(jīng)濟條件等要素，抓緊制定村屯遷并的原則和思路，在佳木斯市農(nóng)村人居環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)下，直接擔(dān)當(dāng)這場政策性強、矛盾諸多、投入量大，規(guī)范性嚴(yán)、特色性多的攻堅戰(zhàn)任務(wù)。爭取在今后2年時間內(nèi)，完成階段性目標(biāo)。依據(jù)佳木斯市所屬市縣作為欠發(fā)達地區(qū)的基礎(chǔ)狀況特征，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)完成一場系統(tǒng)性、全局性的農(nóng)村人居環(huán)境整治任務(wù)和目標(biāo)。
（1）落實落靠遷并原則。一是從村級人口規(guī)模上考量，對人口規(guī)模過小，常駐人口減少過半，存在“空心村”現(xiàn)象的村屯，應(yīng)遷并。如富錦市上街基鎮(zhèn)、長安鎮(zhèn)，宏勝鎮(zhèn)等一些村屯。二是從村屯區(qū)位上考量，凡屬地理位置偏遠，以及地域空間上接近或已成為一體的村屯應(yīng)遷并，如富錦市向陽川鎮(zhèn)孟家崗村，錦山鎮(zhèn)黑魚泡村所屬五隊。三是從生態(tài)環(huán)境上考量，對地處生態(tài)敏感區(qū)或受自然災(zāi)害威脅地區(qū)的村屯。包括洪澇災(zāi)害多發(fā)區(qū)，濕地、河流等生態(tài)保護區(qū)應(yīng)遷并。如富錦市宏勝鎮(zhèn)建林村。四是從資源上考量，對處于水資源嚴(yán)重匱乏或水資源被嚴(yán)重污染、人畜飲水困難地區(qū)的村屯應(yīng)遷并。五是從基礎(chǔ)設(shè)施條件上考量，對基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足的村屯。包括供水、供電、通訊、交通等基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重匱乏且修建困難的村屯應(yīng)遷并。如富錦市興隆崗鎮(zhèn)聯(lián)興村。
（2）落實落靠整體拆并思路。 一是一般村落向交通便利的村落集中。二是經(jīng)濟落后的村落向經(jīng)濟發(fā)達的村落集中。三是小規(guī)模村落向大規(guī)模村落集中。四是自然村向行政村集中。五是鎮(zhèn)區(qū)周邊村落向鎮(zhèn)區(qū)集中。
（3）落實落靠村屯遷并方案。佳木斯市應(yīng)依據(jù)所屬各縣市、各鎮(zhèn)村現(xiàn)狀條件制定村屯拆并及指標(biāo)系統(tǒng)設(shè)計，主要從以下幾個方面考量：一是村屯人口規(guī)模，常住人口超過一千人的村屯發(fā)展基礎(chǔ)條件較好，作為保留村。二是是否為貧困村，貧困村發(fā)展困難作為重要遷并對象。三是特色資源稟賦，包括農(nóng)業(yè)資源、畜牧業(yè)資源、經(jīng)濟作物資源等作為保留對象。四是特色產(chǎn)業(yè)，存在特色種植、養(yǎng)殖或一定規(guī)模產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的村屯可作為中心村或特色村保留。五是文物古跡及文化遺產(chǎn)情況，存在紅色文化或其他特色民族文化以及古物遺存可作為村屯遷并的重要考量指標(biāo)（含革命老區(qū)村）。六是合作社或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，合作社運營狀況良好或有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的村屯是重點保留村屯。七是公共服務(wù)設(shè)施配套情況，嚴(yán)重缺乏服務(wù)設(shè)施配套的村屯作為遷并重點。八是存在現(xiàn)狀核心問題，主要以道路交通問題為主，其中對外交通不便、與鎮(zhèn)區(qū)交通聯(lián)系困難、內(nèi)部主要交通道路尚未硬化的村屯需要遷入其他交通條件較好的村屯。其他因素，如鎮(zhèn)域整體經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，村屯區(qū)位以及是否處于生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)等條件也作為重要考量指標(biāo)。總體框架設(shè)計。構(gòu)建“市區(qū)擴大建成區(qū)面積拉動居住調(diào)整——重點鎮(zhèn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)拉動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)居住調(diào)整—一般鎮(zhèn)增強居住配套服務(wù)功能拉動居住調(diào)整——重點村利用宅基地等優(yōu)越條件置換等措施吸引村屯并遷”四級城鄉(xiāng)居民點體系，形成城鄉(xiāng)發(fā)展新格局，實現(xiàn)各市縣全域發(fā)展。引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)向城市延伸，向重點鎮(zhèn)集聚，向一般鎮(zhèn)吸引，向重點村遷并，形成以市縣城區(qū)為中心縣域經(jīng)濟發(fā)展核心。
通過調(diào)整城鄉(xiāng)居民點結(jié)構(gòu)布局，優(yōu)化要素配置，多謀民生之利、多解民生之憂，解決宜居宜業(yè)環(huán)境功能、就會在農(nóng)村人居環(huán)境整治中補齊民生短板、促進社會資源合理配置，提升美好生活指數(shù)，使人民通過農(nóng)村人居環(huán)境整治獲得幸福感。
（作者系富錦市老科協(xié)副會長）