張家繁
2018年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》，（以下簡稱方案）開始實(shí)施。2018年8月，我省出臺(tái)了行動(dòng)方案、佳木斯市于2018年9月印發(fā)了方案通知，富錦市也于2018年11月28日印發(fā)了方案通知。如何貫徹落實(shí)文件精神加快農(nóng)村人居環(huán)境整治進(jìn)度？通過調(diào)查研究，就農(nóng)村人居環(huán)境整治過程中存在的諸多矛盾，做以下分析及解決思路研究，以求形成共識(shí)，為爭取時(shí)間、有序有效推進(jìn)這項(xiàng)艱巨任務(wù)提供決策運(yùn)行參考（多以富錦為例）。
一、對農(nóng)村人居環(huán)境整治面臨難點(diǎn)問題的分析
1、通村及村屯道路問題復(fù)雜，成為農(nóng)村人居環(huán)境整治的難點(diǎn)。一是地域條件限制，通村道路破損嚴(yán)重。富錦市通村道路兩旁水田較多，冬季凍結(jié)、春季翻漿，加之大噸位車運(yùn)輸碾壓，造成路段損壞嚴(yán)重，達(dá)不到使用年限，地方養(yǎng)護(hù)跟不上，缺少有效的管護(hù)機(jī)制和維修投入。6月份，被省里約談匯報(bào)。要想富，先修路，把鎮(zhèn)通村的道路修好，管護(hù)好，這是現(xiàn)行農(nóng)村人居環(huán)境首要急需解決的難題之一。二是村屯道路基礎(chǔ)差別太大，苦樂不均問題突出。綜合調(diào)查考量，富錦市各鎮(zhèn)村道路基礎(chǔ)建設(shè)情況不同，村級道路4米至6米寬窄不一，多數(shù)道路窄，扒拆院墻、砌院墻用工量大，達(dá)不到市里要求不給修路，村干部畏難情緒大，有的村民不支持。有的村過去由于領(lǐng)導(dǎo)包點(diǎn)，吃了“偏飯”，修了白色路面，道路基礎(chǔ)好，而多數(shù)村沒有吃到“偏飯”，導(dǎo)致一些村干部和村民不服氣，對投入不公允，有意見。三是進(jìn)城戶的村民門前道路、溝傍及庭院荒蕪，與整村綠化、美化環(huán)境極不協(xié)調(diào)。四是村級道路整修沒有資金，動(dòng)那那用錢，村級無力支付，有很多村負(fù)債修道，后遺癥很多。
2、生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力大，成為糞污治理出村的難點(diǎn)。黨的十八大之后，國家就把生態(tài)文明建設(shè)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要前提，相繼出臺(tái)了大氣、水、土壤“三大行動(dòng)計(jì)劃”以及一系列嚴(yán)格的法律法規(guī)，使得當(dāng)前在推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治過程中，面臨越來越嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)保要求。富錦市山水田交錯(cuò)，生態(tài)環(huán)境優(yōu)越，需要始終堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山，冰天雪地也是金山銀山”的發(fā)展理念，對于多年來村里養(yǎng)殖業(yè)不出村的老大難環(huán)境問題，造成污染源得不到有效治理的頑疾久拖不解，而當(dāng)前，又雪上加霜，目前的政策規(guī)定禁止放牧，使原來靠草原放牧的養(yǎng)殖戶，又都回到村里建造牛棚羊圈，給原本村級正常生活又帶來了新的污染源污染環(huán)境問題，使農(nóng)村人居環(huán)境整治面臨著新的復(fù)雜矛盾。
3、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬較多，成為困擾整治重點(diǎn)的難點(diǎn)。一直以來，佳木斯市所屬縣市將大量財(cái)力物力和政策都向城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)及產(chǎn)業(yè)園區(qū)等建設(shè)主體傾斜，在快速發(fā)展城鎮(zhèn)化的同時(shí)忽略了鎮(zhèn)村的發(fā)展訴求，鎮(zhèn)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)極度匱乏，村級垃圾運(yùn)輸亂到無固定地點(diǎn)、廁所改建百姓疑慮很多，危房、滅跡房整治操作起來矛盾諸多，涉及到宅基地等政策問題復(fù)雜。
4、農(nóng)田灌排設(shè)施不配套，成為延緩制約整治的難點(diǎn)。目前，有的村屯農(nóng)田灌排設(shè)施薄弱，無法有效扭轉(zhuǎn)靠天吃飯局面，大量中低產(chǎn)田亟需改造，穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)壓力問題較大，村級經(jīng)濟(jì)無資金能力投入，低洼易澇地塊毀種使村干部及村民無力顧及人居環(huán)境整治。比如富錦市宏勝鎮(zhèn)地域平均海拔58至57米，2019年連續(xù)降雨，導(dǎo)致毀地二茬種植莊稼又被淹，農(nóng)田水利設(shè)施排澇還缺少功能配套。錦山鎮(zhèn)黑魚泡村北大甸子玉米受淹，減產(chǎn)已成定局。這些天災(zāi)因素，也影響了農(nóng)村人居環(huán)境整治時(shí)間拖后，造成村里接應(yīng)不暇。農(nóng)民支持和參與村屯環(huán)境整治建設(shè)的積極性不足，導(dǎo)致農(nóng)村人居環(huán)境整治缺乏活力。
二、精準(zhǔn)施策破解難點(diǎn)及優(yōu)化資源配置
1、在推進(jìn)村村通道路改造提升上加大投入，建立管護(hù)機(jī)制。重點(diǎn)要解決目前村村通道路破損嚴(yán)重，道路窄，無養(yǎng)護(hù)狀態(tài)的問題。打造“市鎮(zhèn)村相連、解決村村道路修復(fù)加寬硬化的村級公路網(wǎng)絡(luò)。各縣市應(yīng)在地方道路問題上集中財(cái)力，集中整治修補(bǔ)重要通村道路，重點(diǎn)安排重點(diǎn)村的道路維修加寬投入，保證市縣到鎮(zhèn)到重點(diǎn)村的道路暢通，解決道路利用價(jià)值和修建后的道班人員開支等一攬子管護(hù)機(jī)制問題。
2、在推動(dòng)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用上解決污染，發(fā)展綠色養(yǎng)殖。一是全面整治污染源，拆圈出村。各縣市應(yīng)加快推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用，引導(dǎo)農(nóng)戶快速實(shí)施“三退三進(jìn)”（退出散養(yǎng)、退出庭院、退出村莊，進(jìn)入規(guī)模場、進(jìn)入合作社、進(jìn)入市場循環(huán)），發(fā)展綠色養(yǎng)殖。要對村級小型養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖圈及散養(yǎng)戶進(jìn)行全面整治，徹底解決養(yǎng)殖不出村，造成人畜交叉感染的問題。這是整治重點(diǎn)、也是難點(diǎn)。要研究出口，規(guī)劃好標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖場位置及建造方案，力爭減少養(yǎng)殖戶搬遷和入駐成本。絕不允許在村里新增建造圈棚。這是一條硬杠，必須堅(jiān)持。二是出臺(tái)鼓勵(lì)政策。省及佳木斯市應(yīng)出臺(tái)政策鼓勵(lì)措施，使所屬縣市的養(yǎng)殖業(yè)都規(guī)范到標(biāo)準(zhǔn)化小區(qū)。可考慮在并村遷戶后的村屯開辟養(yǎng)殖小區(qū)，使騰出的資源得到有效利用。如錦山鎮(zhèn)黑魚泡村五隊(duì)，離村不到2里路的十幾戶村落，通過布局調(diào)整，整合到一個(gè)村，騰出資源配置空間。三是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。各縣市應(yīng)從養(yǎng)殖小區(qū)規(guī)劃抓起，研究養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)鏈上下游相互發(fā)展、相互銜接的價(jià)值鏈、增值連。從青儲(chǔ)飼料、農(nóng)產(chǎn)品加工的副產(chǎn)品為養(yǎng)殖業(yè)提供優(yōu)質(zhì)價(jià)格合理的飼料，又要規(guī)劃好畜禽糞便開發(fā)生物有機(jī)肥，形成循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式。重點(diǎn)村推行在遠(yuǎn)離村邊集中建設(shè)生態(tài)養(yǎng)殖小區(qū)模式，對糞污進(jìn)行集中處理，暫無條件建設(shè)養(yǎng)殖小區(qū)的村屯，作為重點(diǎn)整治，做好搬遷規(guī)劃，徹底解決一邊整治一邊污染的問題。
3、在改廁問題上因地制宜，不搞“一刀切”。在堅(jiān)持政府引導(dǎo)、農(nóng)民充分自愿的原則下，結(jié)合各村、各農(nóng)戶實(shí)際情況，制定不同區(qū)域農(nóng)村改廁工作方案，采用不同的改廁模式，防止生搬硬套和“一刀切”。首先要落實(shí)重點(diǎn)保留的村改廁規(guī)劃，對自然村及村屯并遷的暫時(shí)不宜運(yùn)作。特別是要研究好改廁的設(shè)備投入使用年限及操作方法，嚴(yán)防改廁因使用不當(dāng)造成各種后患。在改廁招標(biāo)過程中，對工程質(zhì)量及驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)要有一整套措施，有專業(yè)技術(shù)人員指導(dǎo)指揮，嚴(yán)防施工標(biāo)準(zhǔn)低，工程質(zhì)量不過關(guān)，室內(nèi)改廁存在反味的問題，村民不買賬、不認(rèn)可的問題發(fā)生，杜絕以權(quán)謀私。同時(shí)，更要考慮地下化糞池及排污管網(wǎng)能否預(yù)留等系統(tǒng)性，依靠專業(yè)技術(shù)人才，把這項(xiàng)好事做好，達(dá)到管長遠(yuǎn)、管根治的目的。
4、在重點(diǎn)鎮(zhèn)進(jìn)行集中供熱，改變居住環(huán)境。各縣市應(yīng)對重點(diǎn)鎮(zhèn)推行以秸稈資源為原料的熱電供暖方式，通過倡導(dǎo)鼓勵(lì)全鎮(zhèn)實(shí)施集中供暖，以此拉動(dòng)村屯并遷戶入駐重點(diǎn)鎮(zhèn)，增加重點(diǎn)鎮(zhèn)人居環(huán)境承載功能和改善居住條件。大的行政村可考慮住房條件、人口數(shù)量，采用不同供熱方式或可利用清潔能源進(jìn)行自采暖，也可利用清潔能源主要以太陽能為主或結(jié)合現(xiàn)存秸稈造粒站的布局，選擇秸稈造粒作為輔助燃料，減少煤炭燃燒污染。
5、在村屯整治建設(shè)任務(wù)上拆除危房，騰出空間。佳木斯市應(yīng)把農(nóng)村危房拆除整治專項(xiàng)行動(dòng)作為改善村容村貌和農(nóng)村人居環(huán)境的重點(diǎn)，通過危房拆除，整合資源，提高土地資源利用效率。一是拆除范圍。以富錦市為例，對鎮(zhèn)村危房進(jìn)行拆除整治，其拆除范圍包括：享受過農(nóng)村危房改造政策，新翻建后仍未拆除的危房；未享受過農(nóng)村危房改造政策、長期無人居住和看管的危房；通過租賃、購買置換、入住農(nóng)村公租房幸福大院、投親靠友或其他方式已經(jīng)解決安全住房的原有危房；一戶多宅的長期無人居住危房；存在安全隱患、嚴(yán)重影響村容貌村的外廁、雜物間、牛棚欄等。二是實(shí)施城鄉(xiāng)用地增減掛鉤。合理利用拆除危房騰出的空地，作為村級規(guī)劃后的發(fā)展預(yù)留資源。全面清理房前屋后雜物垃圾和危舊房屋拆除后的建筑垃圾。利用空地進(jìn)行整理復(fù)墾，優(yōu)化利用資源.為城鄉(xiāng)建設(shè)提供土地指標(biāo)，或是結(jié)合地域特色，留足特色產(chǎn)業(yè)、特色養(yǎng)殖、鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。近期拆除任務(wù)主要包括全部鎮(zhèn)村的危房。主要交通干線沿線村屯及所有中心村、特色村的危房。三是改變農(nóng)村違規(guī)建房亂象。杜絕增量，消化存量，堅(jiān)持應(yīng)統(tǒng)盡統(tǒng)，應(yīng)改盡改，加快農(nóng)村危房改造，實(shí)現(xiàn)貧困戶住有所居，保障住房安全。注重農(nóng)村特色民居設(shè)計(jì)，改善農(nóng)村住房居住功能，逐步實(shí)現(xiàn)外觀特色化、內(nèi)部功能現(xiàn)代化和“人畜分離、廚衛(wèi)入戶”。
6、在農(nóng)村土地制度改革上盤活資源，優(yōu)化配置。佳木斯市應(yīng)結(jié)合國家最新試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革工作。一是在宅基地三權(quán)分置的基礎(chǔ)上繼續(xù)探索宅基地的抵押。按照國家統(tǒng)一部署，積極推進(jìn)宅基地制度改革，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，適時(shí)推進(jìn)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。積極探索農(nóng)村空閑宅基地有償使用、有償退出和內(nèi)部流轉(zhuǎn)機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)村居民將空閑宅基地退回集體經(jīng)濟(jì)組織，制定獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對主動(dòng)退回的農(nóng)村居民給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。二是在空心房整治行動(dòng)上樹立資源觀。有效盤活農(nóng)村閑置宅基地資源，提高閑散宅基地的使用效益，減少新增宅基地占用耕地。主要以退宅還耕、還林、還園等方式，逐步減少農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模，優(yōu)化村屯建設(shè)用地布局，充分考慮村級產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間預(yù)留。空心房拆除類型主要包括以下四種類型。一種屬于房屋常年沒有人居住、無人打理、成了危房。二種屬于房屋主人去世，房屋無人繼承的老舊房子。三種屬于建新未拆舊、不符合一戶一宅政策的農(nóng)村房屋。四種屬于已登記滅籍的房屋。同時(shí)在農(nóng)村空心房整治中，以下兩類房屋可以獲得補(bǔ)償：一屬于自愿退出宅基地的，比如進(jìn)城落戶買房的農(nóng)戶。二屬于與農(nóng)戶簽訂合同，辦理相關(guān)產(chǎn)權(quán)過戶，鼓勵(lì)農(nóng)民在村集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓空心房以及空心房進(jìn)行復(fù)墾的。以上兩種房屋給予相應(yīng)的補(bǔ)償，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。三是搞好空閑宅地退出補(bǔ)助。通過建立農(nóng)村內(nèi)置金融合作社等形式，增加農(nóng)村集體組織對空閑宅基地退出等方面的補(bǔ)助，探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。支持特色美麗鄉(xiāng)村、田園鄉(xiāng)村建設(shè)，鼓勵(lì)和指導(dǎo)村級利用自有本村住宅或其他條件依法從事鄉(xiāng)村休閑、旅游、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。四是有序盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地。在現(xiàn)行的土地管理政策中，佳木斯市所屬縣市應(yīng)全力盤活農(nóng)村存量用地，將農(nóng)村人口城市化與盤活農(nóng)村存量用地有機(jī)結(jié)合起來。到2020年，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地有序流轉(zhuǎn)，并在新的土地管理法的指導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)依法流轉(zhuǎn)。五是推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。依托農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和集體林權(quán)制度改革成果，推動(dòng)資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，多渠道開辟農(nóng)民增收致富途徑。分類推進(jìn)農(nóng)村集體資源性、經(jīng)營性和非經(jīng)營性資產(chǎn)改革，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制。六是創(chuàng)新推廣農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合商業(yè)模式。培育多元化產(chǎn)業(yè)融合主體，推行合作制、股份合作制和股份制等組織形式和“農(nóng)戶+合作社+企業(yè)+品牌”等經(jīng)營模式，帶動(dòng)農(nóng)民參與農(nóng)產(chǎn)品加工、銷售和休閑農(nóng)業(yè)等環(huán)節(jié)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以集體自然資源、資產(chǎn)，通過股份制、合作制、股份合作制、租賃等形式，參與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，要通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，明析產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員所享有的集體資產(chǎn)的份額，所產(chǎn)生的收益按農(nóng)戶所占份額進(jìn)行分配。堅(jiān)持農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革正確方向，防止內(nèi)部少數(shù)人控制和外部資本侵占集體資產(chǎn)。以黨員帶頭建設(shè)合作社，在重點(diǎn)村試點(diǎn)成立村社內(nèi)置金融體系，通過改革成立內(nèi)置金融制度，收儲(chǔ)閑置農(nóng)宅，提供規(guī)模化、規(guī)范化、交易安全的高品質(zhì)農(nóng)宅，滿足并村遷戶的投資開發(fā)使用需求。充分發(fā)揮黨員的基層服務(wù)優(yōu)勢和力量，村社通過自主管理村內(nèi)資金資源資產(chǎn)，為農(nóng)村人居環(huán)境整治帶來資源效能，激活內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。
7、在加大政府投入力度上量力而行，嚴(yán)禁負(fù)債。佳木斯市所屬各縣市應(yīng)本著政府主導(dǎo)、分級負(fù)擔(dān)，集體補(bǔ)充、群眾參與，社會(huì)支持、多元籌集原則，既量力而行又盡力而為，合理確定和發(fā)揮政府、社會(huì)、村集體出資責(zé)任和作用，使農(nóng)村人居環(huán)境整治真正成為惠民工程、利民工程。按照資金投入渠道，各部門要加大國家整治資金和相關(guān)專項(xiàng)資金爭取力度，進(jìn)入專項(xiàng)平臺(tái)。加大政府對農(nóng)村人居環(huán)境整治的公平投入，杜絕吃“偏飯”，搞形象工程。各級財(cái)政部門要加大現(xiàn)有相關(guān)專項(xiàng)資金整合力度。農(nóng)村衛(wèi)生、旅游、垃圾處理、種養(yǎng)規(guī)模一體化、秸稈綜合利用、環(huán)境連片治理、危房改造等專項(xiàng)資金，要與農(nóng)村人居環(huán)境整治重點(diǎn)任務(wù)相結(jié)合。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤所獲土地增值收益和村屯整治增加耕地獲得的占補(bǔ)平衡指標(biāo)收益，可以統(tǒng)籌安排支持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人居環(huán)境整治。創(chuàng)新政府支持方式，重點(diǎn)支持農(nóng)村生活農(nóng)村生活糞污處理、垃圾處理、廁所改造和村屯道路硬化等村容環(huán)境重點(diǎn)整治項(xiàng)目。各縣市政府應(yīng)統(tǒng)籌安排建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)資金，合理列支運(yùn)行維護(hù)預(yù)算，補(bǔ)充運(yùn)行維護(hù)資金缺口，確保農(nóng)村人居環(huán)境整治長效運(yùn)行，真正促進(jìn)鎮(zhèn)村“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)村文明、治理有效、生活富裕”。
農(nóng)村人居環(huán)境整治是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，佳木斯市所屬各縣市既有共性問題，也有個(gè)性問題，總之，必須結(jié)合實(shí)際，因地制宜，貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，樹立科學(xué)發(fā)展觀、資源觀、環(huán)境觀、生態(tài)觀，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，整合資源，有效配置。防止大轟大嗡，形式主義，浪費(fèi)資金、浪費(fèi)精力，浪費(fèi)資源，做到既管當(dāng)前，又管長遠(yuǎn)，科學(xué)指導(dǎo)，不留遺憾，使農(nóng)村人居環(huán)境整治與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展相一致、與全面建成小康社會(huì)目標(biāo)相統(tǒng)一。
（作者系富錦市老科協(xié)副會(huì)長）